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2021年5月13日，某市自然資源局接到群眾舉報線索，涉及國際貿(mào)易的某新媒體公司在網(wǎng)站以及抖音、淘寶等網(wǎng)絡(luò)平臺上的招商廣告中，使用的中國地圖缺失南海九段線、南海諸島、藏南地區(qū)、臺灣島、釣魚島等重要信息，且其使用的34幅地圖均未經(jīng)審核。同年6月28日，該市自然資源局執(zhí)法支隊針對該公司“應(yīng)當(dāng)送審而未送審”的行為立案調(diào)查，依法下達(dá)處罰決定，責(zé)令新媒體公司刪除涉及“問題地圖”的網(wǎng)頁34幅，并處罰金10856元。

對此，新媒體公司卻提出了異議。原來，該公司于當(dāng)年6月8日已接受該市市場監(jiān)督管理局的處罰，按要求已撤回各平臺相關(guān)廣告，并繳納了20萬元的罰款。該公司表示，同一事項不應(yīng)該被處罰兩次，希望市自然資源局能夠撤銷執(zhí)法支隊出具的行政處罰決定。市自然資源局對該公司的說法表示懷疑，決定對案情進(jìn)一步核實后再做處理，緣由是在該局執(zhí)法支隊立案調(diào)查期間，該公司并未配合調(diào)查，未按要求提供網(wǎng)頁設(shè)計原稿、動畫視頻等原始文件。為解決舉證問題，該局執(zhí)法支隊組織了多名技術(shù)人員攻關(guān)，花了20余天才完成證據(jù)收集。然而，按新媒體公司的說法，市場監(jiān)督管理局卻只用了10天就完成立案、取證。

若出現(xiàn)不同執(zhí)法部門對同一個違法行為進(jìn)行處罰，則需要行政執(zhí)法機關(guān)協(xié)調(diào)管轄事宜。那么，在實踐中應(yīng)如何化解執(zhí)法矛盾，處理好涉及“問題地圖”不同執(zhí)法部門之間職能交叉的問題？

分歧

“問題地圖”管理涉及綜合執(zhí)法、市場監(jiān)管、自然資源、新聞出版等多個職能部門，各部門在各自領(lǐng)域執(zhí)法時難免會出現(xiàn)交叉及矛盾。

涉案新媒體公司認(rèn)為，涉及國際貿(mào)易的許多廣告、展覽、宣傳品等都經(jīng)常使用地圖進(jìn)行宣傳，由于該公司不了解地圖相關(guān)的法律法規(guī)，對“問題地圖”的危害及后果認(rèn)識不清，才導(dǎo)致其違規(guī)使用“問題地圖”。該公司被兩個行政主管部門同時立案查處后，已經(jīng)意識到問題的嚴(yán)重性，并按要求進(jìn)行了整改，希望能減輕處罰。

市自然資源局認(rèn)為，該局執(zhí)法人員在接到舉報后，核實新媒體公司在網(wǎng)站使用的涉案地圖未依法送審及取得審圖號，同時存在錯繪國界線、缺失重要信息等嚴(yán)重問題，違法了《測繪法》《地圖管理條例》《地圖審核管理規(guī)定》等法律法規(guī)，在依法進(jìn)行取證后，對該新媒體公司下達(dá)了行政處罰決定。在這一過程中，該局由于未了解到市場監(jiān)督管理局同時在查處新媒體公司，也就沒有及時與其進(jìn)行協(xié)調(diào)。

當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局認(rèn)為，該局在組織互聯(lián)網(wǎng)廣告專項檢查時，發(fā)現(xiàn)新媒體公司發(fā)布的廣告地圖存在問題，協(xié)同執(zhí)法的市公證處及時做了互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)保全。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，執(zhí)法人員認(rèn)定該公司損害了我國領(lǐng)土主權(quán)、民族尊嚴(yán)和版圖完整，損害了國家利益，違反了《廣告法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)即要求新媒體公司撤回上述廣告，并對其處以罰款。

市公證處認(rèn)為，配合執(zhí)法部門開展互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”排查整治專項行動是公證部門服務(wù)執(zhí)法的新嘗試。在此次執(zhí)法行動中，該處工作人員迅速行動，對不當(dāng)使用地圖行為的證據(jù)進(jìn)行固定，解決了互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)“取證難”等問題，為相關(guān)部門提供了有力依據(jù)。

分析

引進(jìn)保全公證，提升網(wǎng)絡(luò)取證效率

與線下實體“問題地圖”查處時采用執(zhí)法人員現(xiàn)場調(diào)查取證的方式不同，針對互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”的調(diào)查取證都需要在網(wǎng)上進(jìn)行。由于網(wǎng)頁所呈現(xiàn)的內(nèi)容形式多樣，且變化頻度高，采用傳統(tǒng)拍照方式難以實現(xiàn)有效的證據(jù)固定。實踐中，也曾出現(xiàn)因執(zhí)法人員對互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)不了解，導(dǎo)致因相關(guān)證據(jù)證明力不足，使案件查處陷入被動的情況。為解決互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”的取證問題，部分城市嘗試引進(jìn)保全公證的方式：聯(lián)合公證部門派駐公證員參與互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”專項執(zhí)法小組，由公證員對涉嫌違法違規(guī)的網(wǎng)站進(jìn)行互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)公證保全，針對靜態(tài)圖片、動態(tài)視頻等不同網(wǎng)頁模式，分別采用截屏打印、屏幕錄制、刻錄光盤等不同手段固定證據(jù)后，第一時間制作保全證據(jù)公證書移交專項執(zhí)法小組，作為案件定性及處罰的依據(jù)。

      本案例中，當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局能夠先于市自然資源局完成案件的電子證據(jù)取證，正是得益于在執(zhí)法過程中協(xié)同市公證處進(jìn)行了互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)保全。

案件涉及多部門，可組織聯(lián)合查處

互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”管理涉及《廣告法》《測繪法》《地圖管理條例》等多項法律法規(guī)。實踐中，違法行為有可能會觸犯不同的法律法規(guī)、規(guī)章，進(jìn)而受到多個行政執(zhí)法機關(guān)查處。如：在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布的廣告中使用“問題地圖”，即違反了《廣告法》中第九條“廣告不得有以下情形……（四）損害國家尊嚴(yán)或利益，泄露國家秘密……”的相關(guān)規(guī)定，也違反了《地圖管理條例》中第十五條“國家實行地圖審核制度。向社會公開的地圖，應(yīng)當(dāng)報送有審核權(quán)的測繪地理信息行政主管部門審核”的相關(guān)規(guī)定。這一違法行為既可以由市場監(jiān)督管理部門查處，也可以由自然資源部門查處，難免會出現(xiàn)執(zhí)法交叉問題。為解決互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”相關(guān)執(zhí)法部門各自為政、缺乏銜接等問題，就要建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，厘清部門間的職能權(quán)限，整合各方執(zhí)法資源。

本案例中，該市自然資源局與當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局之間并沒有形成互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”的聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，兩方都投入了人力、物力對新媒體公司的違法行為進(jìn)行查處，不僅浪費了執(zhí)法資源，也讓違法處罰變得更為復(fù)雜。

同一違法事項，不應(yīng)重復(fù)處罰

對互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”實施行政處罰，是糾正違法行為的重要手段。然而，在相關(guān)部門執(zhí)法交叉的背景下，極易出現(xiàn)不同執(zhí)法部門對同一事項進(jìn)行重復(fù)處罰的情形，違反了相關(guān)法律對行政處罰的要求。新修訂《行政處罰法》第二十九條規(guī)定，對當(dāng)事人的同一個違法行為，不得給予兩次罰款以上的行政處罰。也就是說，行政相對人的一個違法行為，不論其違反了幾個法律法規(guī)的規(guī)定，只須承擔(dān)一種法律責(zé)任；對其可以同時給予幾種處罰時，不得給予兩次罰款以上的行政處罰，不得再以同一事實和理由給予處罰。

本案例中，該市自然資源局查實當(dāng)?shù)厥袌霰O(jiān)督管理局已先行對新媒體公司的違法行為進(jìn)行了處罰，按照《行政處罰法》的規(guī)定，便不能以相同事實和理由對該公司再進(jìn)行處罰，于是撤銷了行政處罰決定。

強化版圖意識，引導(dǎo)公眾正確使用地圖

正確的國家版圖是國家主權(quán)和領(lǐng)土完整的象征，體現(xiàn)了國家在主權(quán)方面的意志和在國際社會中的政治、外交立場。地圖則是表達(dá)國家版圖最常用、最直接的方式。要消除互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”的生存空間，避免其損害國家主權(quán)和利益，就要強化國家版圖意識的宣傳教育，引導(dǎo)社會公眾熟悉國家版圖、提高辨別“問題地圖”的能力、自覺抵制“問題地圖”、主動參與到打擊互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”的行動中來，切實維護國家主權(quán)、安全和利益。

本案例中，也正是該市群眾發(fā)現(xiàn)新媒體公司在網(wǎng)上發(fā)布的“問題地圖”后，及時向相關(guān)部門反映，讓違法違規(guī)行為得以及時糾正。

總結(jié)

近年來，隨著互聯(lián)網(wǎng)的飛速發(fā)展，網(wǎng)絡(luò)上發(fā)布的廣告、宣傳品、影視劇等常常會用到地圖，但因發(fā)布者法律意識和國家版圖意識淡薄，使得與互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”相關(guān)的違法行為頻發(fā)。然而，互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”有著分布廣、傳播快、危害大的特點，且涉及自然資源、市場監(jiān)管、新聞出版等多個領(lǐng)域，僅靠單個部門的努力難以消除互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”。在行政執(zhí)法存在交叉的背景下，做好互聯(lián)網(wǎng)“問題地圖”查處工作，相關(guān)部門就要通過創(chuàng)新舉證手段、組織聯(lián)合執(zhí)法等方式，不斷加大對互聯(lián)網(wǎng)地圖的監(jiān)管力度。對于自然資源部門來說，不僅可以通過互聯(lián)網(wǎng)電子證據(jù)公證保全化解舉證難的問題，還可以同其他相關(guān)部門建立聯(lián)合執(zhí)法協(xié)作機制，整合執(zhí)法資源，解決執(zhí)法交叉、重復(fù)處罰等問題。同時，還需要加大宣傳力度，強化社會公眾的國家版圖意識。對于公民、法人和其他組織來說，亦應(yīng)牢固樹立國家版圖意識，提高辨別能力，自覺抵制“問題地圖”。